3月15日，眾人矚目的汽車召回制度終于正式出臺(tái)。

　　在當(dāng)晚央視直播的《2004“3.15”之夜》晚會(huì)上，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局(以下簡(jiǎn)稱質(zhì)檢總局)新聞發(fā)言人劉兆彬宣布：由國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、商務(wù)部、海關(guān)總署聯(lián)合制定發(fā)布的關(guān)于《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)于今天正式頒布，并于今年10月1日起開(kāi)始實(shí)施。

　　與此同時(shí)，質(zhì)檢總局主管的中國(guó)汽車召回網(wǎng)站(www.qiche365.org.cn)也相應(yīng)開(kāi)通，并開(kāi)始接受質(zhì)量投訴。

　　和2002年10月質(zhì)檢總局頒布的《汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定(草案)》相比，正式規(guī)章僅在一些細(xì)節(jié)上進(jìn)行了修訂，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，在一些時(shí)限上對(duì)廠商有所放松，比如制造商開(kāi)始召回行動(dòng)后，應(yīng)在提交報(bào)告之日起的1個(gè)月內(nèi)向下游廠商和車主發(fā)出召回計(jì)劃書(草案為10天內(nèi))、不再規(guī)定召回行動(dòng)須在90天內(nèi)完成等等。

　　第二個(gè)方面則是進(jìn)一步明確質(zhì)檢總局作為召回制度的主管單位，比如將草案中諸多“主管部門”直接修訂為質(zhì)檢總局。

　　至于之前各界批評(píng)的罰則太輕問(wèn)題，《規(guī)定》卻基本保留了草案的內(nèi)容，即銷售商、租賃商、修理商違反規(guī)定處以人民幣1000元以上、5000元以下罰款，制造商如違規(guī)，處以1萬(wàn)元以上、5萬(wàn)元以下罰款。 召回制度一波三折

　　召回制度的出臺(tái)可謂一波三折。早在1970年代，當(dāng)時(shí)的國(guó)家機(jī)械工業(yè)部就開(kāi)始著手研究國(guó)外的汽車召回制度，“我們研究了20年，深知汽車召回制度是大勢(shì)所趨，這一點(diǎn)毋庸置疑�！敝袊�(guó)汽車工業(yè)協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)杜芳慈說(shuō)。

　　1994年，時(shí)任機(jī)械工業(yè)部汽車司處長(zhǎng)的杜芳慈負(fù)責(zé)起草了召回制度草案，但之后并未能推行。杜解釋說(shuō)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)政府意識(shí)到一個(gè)問(wèn)題，即召回制度是產(chǎn)品認(rèn)證制度的組成部分，而不是一個(gè)孤立的法規(guī)，中國(guó)首先應(yīng)該建立與國(guó)際接軌的認(rèn)證制度。

　　據(jù)介紹，國(guó)際上主要有兩種產(chǎn)品認(rèn)證制度，第一種是以美國(guó)為代表的“自我認(rèn)證制度”，企業(yè)新車上市不需要經(jīng)過(guò)國(guó)家部門的強(qiáng)制審批，政府只是事后監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)缺陷將強(qiáng)制召回，并處以重罰。第二種是以歐洲諸國(guó)為代表的“型式認(rèn)證制度”，有關(guān)部門對(duì)新車上市進(jìn)行嚴(yán)格的審查，并對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)一致性進(jìn)行監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)缺陷，主要由企業(yè)自愿召回。

　　杜芳慈的構(gòu)想是，按照國(guó)際慣例，構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、全面、完整的機(jī)動(dòng)車政府管理體系，即在一個(gè)《車輛法》的基礎(chǔ)之上，由一個(gè)統(tǒng)一的部門來(lái)進(jìn)行管理，同時(shí)建立一個(gè)包括召回在內(nèi)的認(rèn)證制度。

　　但事實(shí)上這個(gè)統(tǒng)一的大體系不但遲遲未能建立，還反而走向了多頭管理的泥潭。

　　2001年，國(guó)家機(jī)械工業(yè)部撤銷后，汽車行業(yè)的管理職能轉(zhuǎn)到了國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，而汽車項(xiàng)目投資又歸國(guó)家計(jì)委主管。國(guó)家發(fā)改委成立之后統(tǒng)一了投資和管理職能，但質(zhì)檢總局又于去年推出了“3C”強(qiáng)制認(rèn)證制度。至此，國(guó)內(nèi)汽車準(zhǔn)入形成三道門檻：一是《公告》管理，即上了《公告》的產(chǎn)品才能生產(chǎn)和銷售；二是汽車產(chǎn)品必須符合強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證(“3C”)要求，否則不得生產(chǎn)和銷售；三是產(chǎn)品要符合國(guó)家排放法規(guī)，必須單獨(dú)上一個(gè)“環(huán)保目錄”。

　　這三項(xiàng)準(zhǔn)入分別由國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)(簡(jiǎn)稱認(rèn)監(jiān)委，為質(zhì)檢總局下屬機(jī)構(gòu))、國(guó)家環(huán)�？偩止芾怼６�其中除了排放標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)獨(dú)立之外，另外兩項(xiàng)的檢驗(yàn)項(xiàng)目和內(nèi)容幾乎完全一致。

　　這種三元格局的多頭管理引起業(yè)界人士廣泛質(zhì)疑，道理很簡(jiǎn)單，既然“3C”認(rèn)證幾乎完全承認(rèn)《公告》的檢驗(yàn)結(jié)果，為何要多此一舉？

　　業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，作為汽車產(chǎn)品認(rèn)證體系的一個(gè)重要組成部分，眼下的這個(gè)汽車召回制度的出臺(tái)，沒(méi)有改善上述的多頭管理狀況。

　　2002年上半年，國(guó)家科技部委托人民大學(xué)法學(xué)院、中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)研究中心等單位，聯(lián)合成立了國(guó)家軟科學(xué)課題組，研究召回制度的制定，而質(zhì)檢總局作為主管部門，積極參與了制定過(guò)程。當(dāng)年10月，質(zhì)檢總局向社會(huì)公布了6000字的草案，征求各界意見(jiàn)。

　　當(dāng)時(shí)社會(huì)各界認(rèn)為這意味著召回制度很快就將推出，甚至有媒體稱，2003年將是中國(guó)汽車召回元年，但整個(gè)2003年卻是只聽(tīng)樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái)。

　　據(jù)一位起草組專家介紹，實(shí)際上方案修訂工作并不復(fù)雜，之所以遲遲不能出臺(tái)，一來(lái)不少汽車企業(yè)有一定的抵觸情緒，更為重要的是因?yàn)椴块T之間的職權(quán)需要協(xié)調(diào)。

　　事實(shí)上，細(xì)究召回制度頒布的臺(tái)前幕后，這既是一個(gè)消費(fèi)者的勝利，也是各方面利益相互博弈妥協(xié)的產(chǎn)物。 強(qiáng)制認(rèn)證為何無(wú)奈

　　顯而易見(jiàn)，汽車召回制度希望在不觸及存量問(wèn)題的情況下，用增量來(lái)彌補(bǔ)制度缺位。但這隨之而來(lái)的就是一個(gè)公平性的問(wèn)題。

　　正如上文所言，國(guó)際上通用的兩種認(rèn)證制度，要么是限制準(zhǔn)入，自愿召回，要么是放開(kāi)準(zhǔn)入，強(qiáng)制召回，這其中的核心點(diǎn)在于，作為汽車管理體系的兩個(gè)主體——政府和廠商共同承擔(dān)相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。而現(xiàn)在我們的游戲規(guī)則是強(qiáng)制認(rèn)證加強(qiáng)制召回，盡管日本等汽車大國(guó)也是采用這種規(guī)則，但在路徑選擇上耐人尋味。

　　一位汽車界的老專家指出，新車上市階段已經(jīng)強(qiáng)制審核，合格后方可投產(chǎn)，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，政府有關(guān)部門卻不承擔(dān)任何責(zé)任，企業(yè)必須完全承擔(dān)召回義務(wù)，游戲公平性何在？

　　對(duì)此，起草組一位成員的解釋是，之所以要在強(qiáng)制認(rèn)證的基礎(chǔ)上加上強(qiáng)制召回，是因?yàn)閺?qiáng)制認(rèn)證制度施行幾十年以來(lái)，事實(shí)證明無(wú)法完全解決問(wèn)題，一來(lái)無(wú)法保證車輛安全性，二來(lái)出現(xiàn)缺陷汽車之后大部分廠商并無(wú)召回動(dòng)力�！叭绻�在這種情況下，我們僅僅出臺(tái)一個(gè)自愿召回制度，或者僅是一個(gè)指導(dǎo)性意見(jiàn)，你覺(jué)得會(huì)有效果嗎？”

　　那么，為什么一個(gè)施行了20多年的強(qiáng)制認(rèn)證制度不能解決問(wèn)題？一位國(guó)家級(jí)汽車檢測(cè)機(jī)構(gòu)人士說(shuō)，檢測(cè)機(jī)構(gòu)作為新車上市之前的把關(guān)者，只能對(duì)企業(yè)送審的樣車檢測(cè)，不可能確保整批汽車的質(zhì)量，更何況一輛汽車上萬(wàn)個(gè)零部件，某些問(wèn)題只會(huì)出現(xiàn)在極端狀況，檢測(cè)機(jī)構(gòu)在事前也無(wú)能為力。此外，在生產(chǎn)一致性保證方面，檢測(cè)機(jī)構(gòu)沒(méi)有權(quán)利去抽查企業(yè)的后繼生產(chǎn)情況，而國(guó)家也沒(méi)有專門的相關(guān)部門來(lái)進(jìn)行這個(gè)工作。

　　事實(shí)上，這只是問(wèn)題的一半，而另一半則是由誰(shuí)檢測(cè)。

　　目前，國(guó)內(nèi)國(guó)家級(jí)整車檢測(cè)機(jī)構(gòu)有8家，以目前產(chǎn)銷量最大的轎車為例，其中轎車檢測(cè)機(jī)構(gòu)有3家，分別位于天津、長(zhǎng)春和襄樊。從體制上看，他們無(wú)一例外都是企業(yè)性質(zhì)，其中天津汽車檢測(cè)中心資產(chǎn)已劃撥國(guó)資委，相對(duì)獨(dú)立，而長(zhǎng)春中心和襄樊中心分別隸屬一汽集團(tuán)和東風(fēng)集團(tuán)。國(guó)內(nèi)所有廠商新車都必須通過(guò)這3家檢測(cè)中心任意一家檢測(cè)，拿到合格報(bào)告，才可能上《公告》進(jìn)入市場(chǎng)。

　　一位業(yè)內(nèi)人士質(zhì)問(wèn)，企業(yè)意味著必須自負(fù)盈虧，以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，而涉及到公共安全的汽車質(zhì)量問(wèn)題，都由這3家企業(yè)來(lái)把關(guān)，是否足以確保流入市場(chǎng)的汽車沒(méi)有質(zhì)量問(wèn)題？

　　更重要的是，在新頒布的汽車召回制度第2章第11條提到，主管部門應(yīng)聘請(qǐng)專家組成專家委員會(huì)，并由專家委員會(huì)實(shí)施對(duì)汽車產(chǎn)品缺陷的調(diào)查和認(rèn)定。根據(jù)專家委員會(huì)建議，主管部門可委托國(guó)家認(rèn)可的汽車產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，實(shí)施有關(guān)汽車產(chǎn)品缺陷的技術(shù)檢測(cè)。

　　而目前國(guó)內(nèi)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)絕大部分都是企業(yè)性質(zhì)，委托他們對(duì)缺陷汽車認(rèn)定檢測(cè)，其權(quán)威性是否足夠呢？ 法律軟肋

　　業(yè)界的擔(dān)憂不無(wú)道理，作為政府部門制定的游戲規(guī)則，最基本的要求就是公平公開(kāi)公正，而事實(shí)上汽車召回制度的“三公”問(wèn)題還不止于此。

　　觀察人士早在召回制度公布之前就提出，目前在汽車消費(fèi)過(guò)程中，涉及制造、銷售、車管、工商、稅務(wù)、交通、保險(xiǎn)、質(zhì)量監(jiān)督等多個(gè)部門，因此需要有一個(gè)高于各部門的“國(guó)家汽車安全法”進(jìn)行協(xié)調(diào)。

　　中國(guó)汽車工業(yè)咨詢發(fā)展公司首席分析師賈新光認(rèn)為，作為質(zhì)檢總局的一個(gè)部門規(guī)章，《規(guī)定》無(wú)法對(duì)其他部門產(chǎn)生法律效力。

　　事實(shí)上，這正是目前汽車召回制度的一大軟肋。

　　一位參與召回論證的汽車界人士認(rèn)為，目前的《規(guī)定》最大的問(wèn)題就是沒(méi)有納入法律系體，從本質(zhì)上看，更多的是部門利益的再分配�！拔易顡�(dān)心的不是召回制度本身，而是在執(zhí)行過(guò)程中，它成為少數(shù)部門壟斷特權(quán)的工具，而不是消費(fèi)者和行業(yè)利益最大化�！�

　　據(jù)方案起草組人士稱，他們對(duì)此也有考慮，最初設(shè)想納入《道路車輛安全法》，但由于該法的出臺(tái)遙遙無(wú)期，只能作罷。而全國(guó)人大法律委員會(huì)則明確表示，直接走全國(guó)人大立法不可能，因?yàn)榘凑樟⒎ㄓ?jì)劃，有大量的其他法案需要起草，《規(guī)定》排不上號(hào)。

　　最終，起草組來(lái)到國(guó)務(wù)院法制辦，希望納入國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，但最終仍未協(xié)調(diào)下來(lái)�！白詈蟠_定做成規(guī)章，很大程度上是因?yàn)橛X(jué)得馬上就可以推出”。

　　而作為規(guī)章的一個(gè)直接后果則是罰則太輕。這也是業(yè)界普遍詬病的一點(diǎn)。在韓國(guó)，生產(chǎn)商對(duì)缺陷隱瞞或縮小范圍，經(jīng)查實(shí)可處以2700萬(wàn)美元罰款。若不執(zhí)行召回命令，可終止其銷售權(quán)，并處以10億韓元的罰款。而在日本，如果制造商的申請(qǐng)有虛假內(nèi)容、勸告后不執(zhí)行的，則處以2億日元(約合人民幣1400萬(wàn)元)的罰款。

　　“沒(méi)有辦法，按照行政處罰法，作為質(zhì)檢總局的規(guī)章，它只能有這點(diǎn)權(quán)力，”這位起草組人士說(shuō)，“事實(shí)上，罰款不重要，更重要的是通報(bào)，讓消費(fèi)者知道，這是規(guī)章更主要的目的�！�

　　去年“兩會(huì)”期間，東風(fēng)汽車公司總經(jīng)理苗圩就向人大議案組提交了“加快《道路車輛法》立法進(jìn)程，促進(jìn)《道路車輛法》盡早出臺(tái)”議案，但是還沒(méi)有下文。 觀察人士認(rèn)為，包括產(chǎn)業(yè)政策在內(nèi)的汽車業(yè)法規(guī)，出臺(tái)都異常艱難，其中一個(gè)重要原因就在于部門分工協(xié)調(diào)問(wèn)題，隨著汽車產(chǎn)業(yè)的炙手可熱，部門利益爭(zhēng)奪亦日趨激烈，這不僅意味著巨大的協(xié)調(diào)成本，同時(shí)也將造成巨大的社會(huì)成本，有關(guān)機(jī)構(gòu)的調(diào)整和理順已是迫在眉睫。 (南方周末)